Operasi tangkap tangan terhadap kepala daerah yang terus berulang tidak dapat dipahami semata-mata sebagai kegagalan moral individu. Fenomena tersebut menunjukkan adanya persoalan struktural dalam tata kelola pemerintahan daerah, terutama pada pengelolaan APBD, pengadaan barang dan jasa, perizinan, promosi jabatan, pembiayaan politik serta lemahnya sistem pengawasan.
Hal tersebut disampaikan Mustain Nasoha, Dosen Ilmu Hukum UIN Surakarta sekaligus Ketua Pusat Kajian Anti Korupsi UIN Surakarta. Menurutnya, setiap orang yang terjaring OTT tetap harus diperlakukan berdasarkan asas praduga tidak bersalah sampai terdapat putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap. Namun, penghormatan terhadap hak tersangka tidak boleh menghalangi negara untuk membaca pola korupsi kepala daerah secara kritis dan sistematis.
Mustain menilai bahwa OTT merupakan pintu masuk untuk mengungkap persoalan yang lebih dalam. Data KPK yang menunjukkan bahwa 854 dari 1.666 perkara atau sekitar 51 persen perkara yang pernah ditangani melibatkan pejabat daerah memperlihatkan bahwa korupsi di daerah tidak lagi bersifat sporadis. Pola yang berulang dalam bentuk pengaturan proyek, pemerasan, perizinan, jual beli jabatan, pungutan terhadap aparatur dan penyalahgunaan APBD menunjukkan adanya risiko kelembagaan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Menurut Mustain, korupsi memang dilakukan oleh individu, tetapi peluangnya sering terbentuk karena konsentrasi kekuasaan, tingginya biaya politik dan lemahnya akuntabilitas. Pemikiran Lord Acton mengenai kecenderungan kekuasaan untuk disalahgunakan tetap relevan, bukan untuk menyimpulkan bahwa seluruh kepala daerah pasti korup, melainkan untuk mengingatkan bahwa kekuasaan yang tidak dibatasi dan diawasi akan membuka ruang penyimpangan.
Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 telah menegaskan Indonesia sebagai negara hukum. Oleh karena itu, kekuasaan kepala daerah tidak boleh hanya bergantung pada integritas pribadi, tetapi harus dibatasi oleh hukum, diawasi oleh lembaga yang independen dan dibuka terhadap pengawasan masyarakat.
Dalam kerangka Montesquieu, kekuasaan harus dikendalikan oleh kekuasaan lain agar tidak berkembang menjadi kesewenang-wenangan. Mekanisme tersebut seharusnya dijalankan melalui DPRD, inspektorat, BPK, BPKP, KPK, aparat penegak hukum, media, perguruan tinggi dan masyarakat sipil.
Pasal 149 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah memberikan fungsi pembentukan peraturan daerah, anggaran dan pengawasan kepada DPRD kabupaten atau kota. Pasal 153 ayat (1) juga menegaskan fungsi pengawasan DPRD terhadap pelaksanaan peraturan daerah, peraturan kepala daerah dan tindak lanjut hasil pemeriksaan BPK.
Namun, Mustain menilai bahwa keberadaan norma tersebut tidak selalu menjamin pengawasan berjalan efektif. Apabila DPRD ikut terlibat dalam transaksi anggaran dan aparat pengawasan internal bergantung pada kepala daerah, mekanisme checks and balances berpotensi hanya menjadi formalitas kelembagaan.
Menurut Mustain, OTT tetap diperlukan karena suap, pemerasan dan komitmen fee umumnya dilakukan secara tertutup. Pelaku tidak mencantumkan uang suap dalam APBD, tidak menerbitkan kuitansi dan tidak membicarakan transaksi dalam rapat resmi. Penyerahan uang sering dilakukan melalui staf, ajudan, keluarga, tim sukses, pejabat bawahan atau pihak swasta.
Pasal 6 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang KPK sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2019 memberikan tugas kepada KPK dalam bidang pencegahan, koordinasi, pemantauan, supervisi, penyelidikan, penyidikan dan penuntutan. Pasal 12 ayat (1) juga memberikan kewenangan kepada KPK untuk melakukan penyadapan dalam pelaksanaan tugas penegakan hukum berdasarkan ketentuan yang berlaku.
Konstruksi tindak pidana yang sering ditemukan dalam OTT juga telah diatur dalam Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Pasal 12 huruf e mengatur perbuatan pegawai negeri atau penyelenggara negara yang menyalahgunakan kekuasaan untuk memaksa seseorang memberikan sesuatu, membayar atau menerima pembayaran dengan potongan. Sementara itu, Pasal 12B mengatur gratifikasi kepada pegawai negeri atau penyelenggara negara yang berkaitan dengan jabatan dan bertentangan dengan kewajiban atau tugasnya.
Mustain menegaskan bahwa OTT bukan tindakan yang boleh dilakukan secara sewenang-wenang. Pelaksanaannya harus berdasarkan bukti, prosedur dan kewenangan yang sah. Pasal 27 ayat (1) UUD 1945 menjamin persamaan setiap warga negara di hadapan hukum, sedangkan Pasal 28D ayat (1) menjamin perlindungan dan kepastian hukum yang adil.
Dengan demikian, OTT harus tetap ditempatkan dalam kerangka due process of law. Penindakan tidak boleh berubah menjadi pertunjukan kekuasaan atau penghukuman melalui opini publik. Namun, kewenangan OTT juga tidak boleh dilemahkan hanya karena menimbulkan ketidaknyamanan bagi elite politik.
Mustain menjelaskan bahwa fenomena korupsi kepala daerah dapat dianalisis menggunakan teori Robert Klitgaard. Teori tersebut merumuskan korupsi sebagai pertemuan antara monopoli kewenangan dan diskresi yang besar dengan akuntabilitas yang lemah, yang dikenal dengan rumus C = M + D – A.
Kepala daerah memiliki pengaruh besar terhadap APBD, birokrasi, pengadaan, perizinan, BUMD dan arah pembangunan. Ketika pengaruh tersebut tidak diimbangi pengawasan yang kuat, risiko penyalahgunaan kewenangan meningkat.
Diskresi sendiri tidak selalu identik dengan pelanggaran hukum. Pasal 22 ayat (2) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan mengakui penggunaan diskresi untuk melancarkan pemerintahan, mengisi kekosongan hukum, memberikan kepastian hukum dan mengatasi stagnasi pemerintahan.
Namun, Pasal 24 undang-undang tersebut mensyaratkan agar diskresi sesuai dengan tujuan pemberian kewenangan, tidak bertentangan dengan peraturan, berdasarkan alasan objektif, sesuai dengan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik, tidak menimbulkan konflik kepentingan dan dilakukan dengan iktikad baik.
Pasal 17 juga melarang pejabat pemerintahan menyalahgunakan wewenang dengan melampaui kewenangan, mencampuradukkan kewenangan atau bertindak sewenang-wenang. Oleh karena itu, diskresi tidak dapat digunakan sebagai pembenaran untuk membagikan proyek kepada pendukung, menguntungkan keluarga, memenuhi kepentingan donatur atau mengembalikan modal politik.
Menurut Mustain, OTT tidak boleh berhenti pada penangkapan dan penetapan tersangka. Penegak hukum harus menelusuri pihak yang membiayai politik kepala daerah, mengatur proyek, menguasai perusahaan pemenang, memperoleh perizinan, menerima jabatan dan melemahkan lembaga pengawasan.
Tingginya biaya politik menjadi salah satu faktor yang harus diperiksa. Dalam diskursus Pilkada 2024, biaya politik untuk kontestasi tingkat kabupaten diperkirakan mencapai sekitar Rp20 miliar hingga Rp50 miliar, meskipun jumlahnya berbeda pada setiap daerah. Ketergantungan kandidat kepada donatur dan pengusaha dapat berubah menjadi tagihan proyek, perizinan, jabatan BUMD atau akses khusus terhadap kebijakan setelah kandidat terpilih.
Pasal 74 Undang-Undang Pilkada telah mengatur sumber dan pembatasan sumbangan dana kampanye. Peraturan KPU Nomor 14 Tahun 2024 juga mengatur pembukuan, pelaporan dan audit dana kampanye. Namun, audit tidak cukup hanya memeriksa formulir dan rekening. Pemeriksaan harus menelusuri penyumbang sebenarnya, kemampuan ekonominya serta hubungan antara pemberi dana dengan proyek atau izin setelah pemilihan.
Penguatan inspektorat juga menjadi kebutuhan mendesak. Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 menempatkan APIP sebagai pengawas terhadap larangan penyalahgunaan wewenang. Akan tetapi, inspektorat berada dalam struktur pemerintahan daerah yang dipimpin kepala daerah. Kondisi tersebut menimbulkan persoalan independensi karena jabatan, anggaran dan karier aparat pengawas dapat dipengaruhi pihak yang diawasi.
Karena itu, Mustain menilai APIP memerlukan perlindungan kelembagaan, akses data, kecukupan anggaran dan kewenangan audit berbasis risiko. Pengawasan harus dilakukan sejak tahap perencanaan anggaran, penentuan spesifikasi, pemilihan penyedia, pelaksanaan kontrak hingga pembayaran, bukan hanya setelah kerugian negara terjadi.
Mustain menegaskan bahwa banyaknya pejabat yang ditangkap bukan satu-satunya ukuran keberhasilan pemberantasan korupsi. OTT merupakan instrumen hukum untuk menghentikan transaksi koruptif dan memperoleh bukti, tetapi tujuan akhirnya adalah membangun pemerintahan yang transparan, akuntabel dan sulit dikorupsi.
Setiap OTT harus diperlakukan sebagai alarm atas kegagalan tata kelola. Alarm memang diperlukan ketika pelanggaran terjadi, tetapi negara tidak cukup hanya menangkap pelaku. Sistem pembiayaan politik, pengadaan, perizinan, promosi jabatan dan pengawasan harus dibenahi secara bersamaan.
Menurut Mustain, keberhasilan pemberantasan korupsi bukan ditandai dengan hilangnya OTT karena KPK kehilangan kewenangan. Keberhasilan yang sebenarnya terjadi ketika OTT semakin tidak diperlukan karena pengawasan bekerja, proses pemerintahan transparan dan pejabat tidak mempunyai ruang untuk memperjualbelikan kewenangannya.
Jabatan kepala daerah bukan hadiah bagi pemenang pilkada, bukan warisan keluarga dan bukan instrumen untuk mengembalikan modal politik. Jabatan tersebut merupakan amanah konstitusional untuk mengelola uang rakyat dan menghadirkan kesejahteraan.
Ketika proyek, perizinan dan jabatan diperjualbelikan, yang dirampas bukan hanya uang negara, tetapi juga kualitas jalan, sekolah, rumah sakit, pelayanan publik, keadilan dan masa depan masyarakat. Karena itu, OTT harus tetap dipertahankan sebagai instrumen penegakan hukum sekaligus dijadikan momentum untuk membongkar dan memperbaiki sistem yang melahirkan korupsi.
